Становище на Асоциация на парковете в България относно ЗИД на Закона за опазване на околната среда

ДО
КОМИСИЯТА ПО ОКОЛНА СРЕДА И ВОДИ ПРИ НС
ПАРЛАМЕНТАРНАТА КОМИСИЯ ПО ПРАВОСЪДИЕ
СТАНОВИЩЕ НА АСОЦИАЦИЯ НА ПАРКОВЕТЕ В БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО ЗАКОНОПРОЕКТ No 754-01-43 ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА
УВАЖАЕМИ ГОСПОЖИ И ГОСПОДА НАРОДНИ ПРЕДСТАВИТЕЛИ,

Представяме на Вашето внимание нашето становище по предложения законопроект за изменение и допълнение на Закона за опазване на околната среда (ЗИД на ЗООС).

ЗИД на ЗООС е внесен в парламента и вече приет на първо четене в зала в нарушение на изискванията за предварителното му публикуване и обществено обсъждане поне 30 дни (чл.26, ал.3 и 4 от Закона за нормативните актове ЗНА).

Разглеждането му е в нарушение на чл.8 от Орхуската конвенция, защото не е направен и минимален опит за взимане на становищата на засегнатата общественост (сравни процедурата в Словакия според данни в оплакването на представители на обществеността от Словакия пред Комитета за прилагане на Орхуската конвенция -https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/compliance/C2015-120_Slovakia/Communication_Slovakia_Via_Iuris_08.12.2014.pdf и отговора на Словакия -https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/compliance/C2015-120_Slovakia/Party_s_response_to_communication/frPartyC120_27.11.2015_response.pdf

Не е извършена и публикувана реална предварителна оценка на законопроекта, в нарушение на чл.26, ал.3 и чл.28 от ЗНА. Предложената предварителна оценка е толкова бланкетна, че може да се ползва за всякакво изменение на ЗООС. Следва да се подчертае, че дори от мотивите към ЗИД на ЗООС не става ясно колко са обектите с национално значение по отношение, на които се изключва касационното обжалване, кои са, колко обжалвания на административни актове за одобряване на оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС) са осъществени по тях през последните 15-20 години, какъв е резултатът от тях. По наша справка в ПИС има едва два случая на касационно обжалване на решения по ОВОС за обекти с национално значение, но и в двата случая е действала заповед за предварително изпълнение. Т.е. за този законопроект липсват житейски основания и мотивите посочени в него не отговарят на практиката и реалността.

В мотивите към законопроекта са изложени субективните виждания, че е необходимо „избягване на дългите и тежки процедури” и „че не е необходим касационен контрол”, без да е ясно как е отчетен конституционният принцип, че „конституционно установеният контрол за законност върху актовете и действията на административните органи е израз на правозащитната функция на правовата държава. Чрез нея се осъществява принципът на законността в сферата на държавното управление -чл.4, ал.1 от Конституцията“ (Решение No 21 от 26 октомври 1995 г. на Конституционния съд по к.д. No 18/95 г.).

В мотивите на законопроекта не е отбелязано, че се предприема ограничение на основни права, гарантирани с Конституцията (чл. 55), Конвенцията за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, влязла в сила за Република България (обн.ДВ, бр.33 от 23 април 2004 г.), правото на Европейския съюз – Директива 2011/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета.

Посоченият мотив, че едноинстанционно производство по административни дела съществува в ЗУТ (чл.215 от ЗУТ) и паралелът между процедурата по чл.215 от ЗУТ и обжалването на решенията по ОВОС/ОС е абсолютно некоректно и крайно неприемливо. Това е така, защото кръгът на засегнатите лица по ЗУТ е силно ограничен (справка чл.131 и чл.149, ал.2 от ЗУТ), докато в процедурите по ОВОС и ОС засегнатите могат да бъдат стотици, хиляди и дори милиони (справка решение на Комитета за прилагане на Орхуската конвенция по оплакване С-91-Обединеното кралство - https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/compliance/C2013-91/C91_UK_Findings_adopted_advance_unedited., както и решение на Комитета за прилагане на Орхуската конвенция по оплакване С-92-Германия -https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/compliance/C2013-92/C92_Germany_Findings_adopted_advance_unedited.pdf)

В допълнение към горното трябва да посочим, че в АПК вече е предвиден механизъм за гарантиране изпълнението на проекти с национално значение, а именно механизма на „предварителното изпълнение”. Без да е съвършен, законът има и определение за случаите, в които се прилага този вече съществуващ механизъм. Предложените сега нови промени дублират вече съществуващия законов механизъм и нямат никакво определение за това що е то „национален интерес” създавайки условия за пълен административен произвол и потенциално развихряне на корупционни практики – с които би трябвало да се борим, а не да подпомагаме с необмислени законодателни промени.

Със ЗИД на ЗООС се предлага премахване на касационното обжалване по дела, образувани по жалби срещу решения на министъра на околната среда и водите по ОВОС на инвестиционни предложения и жалби срещу решения по оценка на планове, програми и инвестиционни предложения, които могат да окажат значително въздействие върху защитените зони по реда на ЗБР, касаещи с т.нар. „обекти с национално значение“. Предложението е свързано с изключително сериозно ограничаване на правото на съдебна защита в нарушение или при заобикаляне на разпоредби от Конституцията, актове на международното право и на правото на Европейския съюз.

С предвидената нова разпоредба на чл.93, ал.10 от ЗООС се предлага изключване на касационното обжалване за обекти, определени от Министерския съвет. По този начин се оказва, че определянето на обема на съдебната защита се предоставя на изпълнителната власт. Съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията изключването на административни актове от общата клауза на тяхната обжалваемост пред съда се осъществява единствено с акт на законодателната власт. И според ясното тълкуване на Конституционния съд, “Единствено законодателният орган може чрез закон да изключи определени административни актове от кръга на съдебно обжалваемите актове“.

Следователно е недопустимо от Конституцията такова изключване да се извършва от изпълнителната власт. Това правомощие на Народното събрание не може да бъде делегирано предвид основния принцип на правото за забрана делегираното правомощие да се преотстъпва на друг държавен орган, камо ли на орган в системата на друга власт (Delegatus delegare non potest). Следователно предлаганото изменение е в нарушение на Конституцията.

Според задължителното тълкуване на Конституционния съд, законодателят е ограничен в правомощието си да изключва от обжалваемост административни актове, тъй като „остава ограничен от общите конституционни принципи - например не могат да бъдат изключени от съдебно обжалване административни актове, които засягат основни конституционни права“.
Тъй като обжалването на административни актове, с които се одобрява ОВОС/ОС е в упражняване на гарантираното с чл.55 от Конституцията на Република България право на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда то и тяхното изключване от обжалваемост е забранено съгласно посоченото задължително тълкуване на Конституционния съд. Следователно предлаганото изменение е в нарушение на Конституцията.

Буди недоумение законодателния подход, при който от съдебно обжалване пред касационна инстанция се изключват инвестиционни предложения за обекти от национално значение, а обратно – остава такова обжалване за по-малките и незначителни инвестиционни предложения. Излиза, че административните актове по одобряването на ОВОС за проекти с местно значение, които засягат в много по-малка степен живота, здравето и правото на здравословна околна среда на много по-ограничен брой хора, ще подлежат на разглеждане, а такива с национален и дори трансграничен обхват като ядрени централи и съоръжения и др. ще подлежат на ограничен в една инстанция съдебен контрол.

С предложения законодателен подход, при нарушаване на принципа за правна симетрия, се развързват ръцете на изпълнителната власт да ограничава съдебния контрол по ОВОС на такива проекти и дейности, включително за обекти собственост на частни лица или дружества или такива с трансгранично въздействие.

Предложенията са в нарушение на изискванията на международното законодателство и законодателството на ЕС. Съгласно Орхуската конвенция и Директива 2011/52/ЕО за оспорване на административни актове по ОВОС на същите дейности и обекти, които са предвидени в Приложение No 2 към чл.92, т.1 от ЗООС, на заинтересованата общественост да се предостави „широк достъп до правосъдие“ (срв. чл.11, § 3 от цитираната Директива).

Отделен е въпросът с процедурата за обявяване на обекти с национално значение от Министерски съвет. До момента има определени 155 подобни обекти с решения на МС издадени на основание на § 5, т. 62 от допълнителните разпоредби (ДР) на Закона за устройство на територията (ЗУТ). Върховният административен съд има константна съдебна практика касаеща тези актове и според неговите решения „Тази законова норма има характер на легална дефиниция, систематическото място, на която е в "допълнителните разпоредби". Съгласно чл. 32, ал. 2, т. 3 от Указ № 883 за прилагане на Закона за нормативните актове (ЗНА), в допълнителните разпоредби се включват обяснения на думи или изрази, които се употребяват многократно в нормативния акт или чието обяснение не е възможно да се даде в съответния текст. Тоест, това е норма по отношение на нормите - без самостоятелно съдържание (не съдържа правило за поведение, а още по-малко създава правомощия). В този смисъл посочената разпоредба не съставлява правно основание за издаване на акт.„( решение 398/2011 на 5 членен състав на ВАС, 8534/2011 на 5 членен състав на ВАС, решение 12543/2011 на 5 членен състав на ВАС и т.н.)

Ако разгледаме списъка на досега обявените с решение на МС обекти с национално значение ще видим и практиката решения за определяне на обекти да бъдат отменяни през годините пак от МС, а други обекти да бъдат спирани от НС или изобщо нереализирани, т.е. липсва каквито и да принципи и процедури за определянето на значението на обекта.

Вносителите на законопроекта не са посочили логиката защо трябва да отпаднат касационните производства срещу административни актове по ЗООС и ЗБР например за:
- всички обекти в землището на Рилския манастир, включително гробище или стопански сгради ( Решение 641/12.09.2014)
- всички екарисажи на Предприятието за обезвреждане на отпадъци от животински произход, които не са предназначени за човешка консумация (Решение 544/70.6.2005)
- административна сграда "Булгаргаз-ЕАД" ЦУ ( Решение 755/2004)
- Водна учебна спортна база на националната спортна академия „Васил Левски” – Несебър” ( Решение 84/2010)
- Всички обекти в зоните на граничните контролно-пропускателни пунктове, които са изградени или ще се изграждат на територията на Република България, включително свързаните с тяхното функциониране елементи на техническата инфраструктура (Решение 44/25.01.2005).

Въвеждането на максимална 6-месечна продължителност на делата по обжалване на решения за ОВОС и ОС изглежда, че утвърждава принципът на бързина (чл.11 от АПК). Всъщност предложението деформира принципът на бързина и поставя под въпрос изпълнението на задължението на съда да изясни напълно фактическата страна на спора и да провери законосъобразността на акта на всички основания по чл.146 от АПК (чл.168, ал.1 от АПК). Сериозно застрашено е приложението на принципа на истинност (чл.10 от ГПК и чл.7 от АПК). Постигане на бързина на производството може да се постигне чрез регламентиране на срокове за процедиране на преписката и насрочване на съдебните заседания. Практиката на административните съдилища показва, че в някои случаи това се извършва без от това да страда приложението на останалите принципи на процеса. „Вместването“ в 6-месечния срок от подаване на жалбата означава, че съдът на практика ще трябва да разгледа спора в най-много две съдебни заседания.

Вносителите на законопроекта некоректно твърдят, че щом в процедурата за ОВОС/ОС е осигурено участието на обществеността, това е оправдание за ограничаване на достъпа до правосъдие. Всъщност правото на участие в процедурата по издаване на екологично разрешително (ОВОС, съответно чл.6 от Орхуската конвенция) е съвсем различно право от правото на достъп до правосъдие (чл.9 от Орхуската конвенция). Признаването на правото по чл.6 не може да бъде основание за отричане на правото по чл.9 от Орхуската конвенция.

Финално трябва да посочим, че предложения подход за едноинстанционни производства по ОВОС и ЕО на административни актове няма паралел в НИТО ЕДНА ДЪРЖАВА на Европейския съюз. Във всички останали държави тези актове касаещи здравето на гражданите и здравословната околна среда подлежат на съдебен контрол пред две или три ( а в някои ограничени случаи и страни на четири) съдебни инстанции. В този смисъл приемаме законопроекта като признак за отказ от европейските ценности и целите на ЕС и връщане към тоталитарно-административния подход на социализма.

Въз основа на всички посочени мотиви предлагаме да отхвърлите разпоредбите на параграфи 2,3,4 и 5 на ЗАКОНОПРОЕКТ No 754-01-43 ЗА ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПЪЛНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА.
С уважение,
Тома Белев
Председател на УС на АПБ