Юридически анализ за казуса 'строителство' в националните паркове

Докладът следва да отговори на въпросите:

1. Разрешено ли е строителството на нови пътища или нови спортни съоръжения в националните паркове?

2. Какво се има предвид под съоръжения за нуждите на управлението на парка и обслужването на посетителите?




Текстът на закона и историята на неговото приемане

1. Чл.21, т.1 от Закона за защитените територии е приет с първоначалното приемане на закона през 1998 година. Самият текст гласи:

Чл. 21. В националните паркове се забраняват:





1. строителство, освен на туристически заслони и хижи, водохващания за питейни нужди, пречиствателни съоръжения, сгради и съоръжения за нуждите на управлението на парка и обслужването на посетителите, подземни комуникации, ремонт на съществуващите сгради и пътища, спортни и други съоръжения;

От обсъжданията в пленарна зала на Народното събрание по време на гласуването на закона става ясно, че народните представители имат волята да приемат закон, чрез който да се даде приоритет на консервационната пред производствената, в това число и строителната дейност. Това става ясно от встъпителните думи на председателя на Комисията по околна среда Лъчезар Тошев, където, макар и думата „строителство“ да не е изрично спомената, се посочва, че приоритет е запазването на природното богатство и развитието на туризма. Спортът и спортните съоръжения не са отделно коментирани от народните представители.



2. Относно забраната на строителството на нови пътища и спортни съоръжения в националните паркове има основания да се приеме, че народните представители са имали воля за приемане на такава забрана. На поне две места председателят на Комисията по околна среда подчертава, че
целта на закона е да се изключи всякакво ново строителство на сгради и съоръжения.

Стриктната консервационна политика на чл.21, т.1 е изрично подкрепена от депутати от управляващите и от опозицията.

От дебата за статута на парк Витоша и за това дали паркът трябва да бъде включен в списъка на националните или на природните паркове става ясно, че у народните представители няма съмнение какво предвижда забраната на чл.21, т.1 от проектозакона.



3. Интересно е, че през 1998 г. поне един от народните представители от управляващото мнозинство прави опит да повдигне въпроса дали забраната на чл.21, т.1 ще важи за всички зони на парка. Депутатът Илиян Попов (СДС) настоява още в закона да бъде определено за кои зони ще важат забраните на чл.21 – т.е. предполага се, че някоя от забраните няма да важи за всички зони на националния парк.

Народните представители отхвърлят предложението на Ил.Попов. Мотивите за отклоняване на предложението на Ил.Попов са изразени от народния представител Л.Тошев – на първо място, че със закона не е възможно да се районират националните паркове. На второ място, че се очаква да настъпят промени в екосистемите, които да бъдат отчетени от плановете за управление на парковете, които ще бъдат приемани на най-високо ниво – от Министерския съвет. Посочва се също така, че между националните паркове съществуват различия.



4. През 2000 година текстът на чл.21, т.1 от ЗЗТ е изменен. Изменението е инициирано от изпълнителната власт. Министерство на околната среда и водите е сигнализирало, че съществува неяснота относно тълкуването на израза „ремонт на съществуващите сгради и пътища, спортни и други съоръжения“. Посочва, че някои тълкуват закона в смисъл, че ремонтът се отнася само до съществуващите сгради, но не също и до пътищата, спортните и другите съоръжения. За отстраняване на неяснотата при тълкуването на закона е прието изменение, при което съюзът „и“ се заличава, а на негово място се поставя запетая. Така текстът звучи по следния начин:

Чл. 21. В националните паркове се забраняват:





1. строителство, освен на туристически заслони и хижи, водохващания за питейни нужди, пречиствателни съоръжения, сгради и съоръжения за нуждите на управлението на парка и обслужването на посетителите, подземни комуникации, ремонт на съществуващите сгради, пътища, спортни и други съоръжения;



Обсъжданията през 2000 година потвърждават намерението на народните представители да въведат забрана за ново строителство, включително и на нови спортни съоръжения на територията на националните паркове.




Териториално устройственият план на ски-зона Банско.



5. През 2000 г., приблизително по едно и също време с изменението на чл.21, т.1 от ЗЗТ министърът на околната среда и водите съгласува териториалноустройствен план (ТУП) за извънселищна територия „Ски-зона с център гр. Банско“. Това става в рамките на процедурата за оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС). Планът предвижда изграждането на нови писти и съоръжения. Граждани и неправителствени организации обжалват решението за съгласуване и пред Върховния административен съд е поставен въпроса за това дали планът нарушава чл.21, т.1 от ЗЗТ.



6. Върховният административен съд се произнася окончателно с решение на Петчленния състав – решение № 7214 от 02.10.2001 г. по адм.дело № 6309/2001 г. В решението, на много важния въпрос за спазването на чл.21, т.1 е посветено едно единствено изречение. Съдът заявява, че

„Съгласно чл. 21, т. 1 ЗЗТ в националните паркове е допустимо строителство на обекти за обслужване на посетителите в парка, както и на спортни и други съоръжения“.

Още от самото начало е ясно, че съдът не отграничава два абсолютно отделни случая на допустимо строителство в националните паркове – строителството на обекти за обслужване на посетителите в парка и на спортни съоръжения. Съдът не коментира според него към коя от двете категории строителство попадат предвижданията на ТУП-а на ски зоната. Съдът не очертава дори и видовете строителство, предвидени в плана, които според него попадат в двете категории. Освен това съдът премълчава и не коментира законовата забрана за ново строителство на спортни съоръжения на територията на националния парк. Горепосоченото изречение, с всичките му неясноти, ще се превърне по-късно в основен мотив за разрешаване на строителството на нови ски писти и лифтове на територията на ски-зона Банско.




Планът за управление на Национален парк „Пирин“ – 2004-2014 г.



7. През 2004 година влиза в сила план за управление на НП „Пирин“ за периода 2004 – 2014 г. Планът предвижда зониране на парка и съдържа описание на функционалното предназначение на зоните.

В част трета, раздел III, т.17 се посочват допустимите дейности в зоната за сгради и съоръжения. В подточка 10 на т.17 се посочва, че в зоната за сгради и съоръжения е допустимо

„строителство, ремонт и реконструкция на сгради, пътища и съоръжения“.

По-нататък в същия план, в раздел IV, озаглавен „Режими и норми по видове дейност“ се описват условията за строителството за ремонт и реконструкция. Тези условия са посочени в т.76 и 77.

Т.76 повтаря изявлението на подточка 10 на т.17, цитирано по-горе. В т.77 съществуват две подточки – 1 и 13, които имат отношение към чл.21, т.1. Т.77, подточка 1 забранява ново строителство на

„обслужващи бази и съоръжения“.

Подточка 13 пък предвижда

„доизграждане на одобрените ски писти, съоръжения и обекти съгласно утвърдения ТУП на „Ски-зона с център Банско“ и ОВОС към нея от 2000 г.“.



8. Струва ми се, че Планът за управление на НП „Пирин“ страда от известна противоречивост. Независимо от обстоятелството, че планът се позовава на чл.21, т.1 от ЗЗТ, режимите и нормите по видове дейност са формулирани по начин, който изменя смисъла на чл.21, т.1 от ЗЗТ. Намирам формулировките на раздел III, т.17, подточка 10 и на раздел IV, точка 76 за противоречащи на чл.21, т.1 от ЗЗТ, защото в тях не се заявява категорично, че ново строителство е забранено. Що се отнася до т.77 от раздел IV, ми се струва, че в нея не се разграничават двете категории строителство – предвиденото от ТУП, но все още неразрешено строителство от една страна и от друга страна – предвиденото от ТУП и разрешено строителство.

Възможността за тълкуване по различен начин на т.77 произтича от употребената дума „доизграждане“, която може да наведе на мисълта, че е разрешено изграждането само на онова, което вече е започнало. В съдебната практика не открих случай, при който съдът да се е коментирал този последен въпрос.



9. В Плана за управление на НП „Пирин“ – 2004-2014 г. не открих разпоредби, с които да се уточнява кои са „сгради и съоръжения за нуждите на управлението на парка и за обслужването на посетителите“ по смисъла на чл.21, т.1 от ЗЗТ.




Съдебната практика във връзка с чл.21, т.1 след влизане в сила на Плана за управление на НП „Пирин“

10. След влизане в сила на Плана за управление на НП „Пирин“ съдът е имал на няколко пъти възможността да тълкува чл.21, т.1 от ЗЗТ заедно и в съвкупност с разпоредбите на Плана за управление, в това число с режимите и нормите за извършване на строителство. Съдилищата са приемали, че щом е предвидено в плана за управление и в ТУП-а на ски зоната, новото строителство е допустимо. Съдилищата не са коментирали по изричен начин противоречието между чл.21, т.1 от една страна и ТУП-а и Плана за управление от друга страна. Имплицитно е било приемано, че влезлия в сила ТУП и План за управление са в състояние да натежат повече от нормата на чл.21, т.1 от ЗЗТ .



11. Същевремено в поне един случай ВАС е загатнал, че строителството на обект, който попада не само в зона IV – зона за сгради и съоръжения – а и в друга зона може да бъде незаконно. Мотивировката в този случай е била основана не на забраната на чл.21, т.1 от ЗЗТ, а върху разликите в режимите на строителство за зони III и IV. Т.е. ВАС е избягвал да се позовава пряко на чл.21, т.1 от ЗЗТ .



12. Като цяло съдебната практика не е разграничавала случаите, когато строителството е:

а) за нуждите на управлението на парка и за обслужване на посетителите и

б) на спортни съоръжения.

Освен това съдебната практика не е коментирала изрично въпроса относно това дали новото строителство по буква „а“ по-горе трябва да отговаря едновременно на двата критерия – за посрещане на нуждите на управлението на парка и за обслужване на посетителите. Или пък е достатъчно новото строителство да отговаря на един от горепосочените два критерия, за да бъде допустимо по силата на чл.21, т.1 от ЗЗТ. В поне два случая съдебната практика посочва, че планираното строителство е за обслужване на посетителите – т.е. може да се заключи, че магистратите приемат наличието на само един от критериите за достатъчно условие да се приеме, че новото строителство е допустимо.



13. Следва да се отбележи, че съдебната практика е приела, че изграждането на МВЕЦ „Илийна“ на р.Илийна с възложител „Рилска света обител Рилски манастир“ е съоръжение „с цел осигуряване нормалното обслужване на посетителите“ . Отделни магистрати са възприемали „разширението и изменението на съществуващи два влека с четириседалков лифт“ като „съоръжение за обслужване на посетителите“ . В едно друго решение на тричленен състав на ВАС като първоинстанционен съд е прието, че „подмяната на съществуващ седалков лифт 4FIX „Бъндеришка поляна-Коларски път“ с ново съоръжение Купелбар 6 CLD в зона Бъндерица, ски-зона Банско е дейност, свързана с управлението на националния парк“ .



14. Забелязва се също така една тенденция, при която съдът предпочита да изследва евентуалните негативни последици от една планирана инвестиционна дейност, вместо да тълкува фактите просто в светлината на правните забрани на чл.21, т.1 от ЗЗТ. В интерес на истината трябва да се отбележи, че позоваването на чл.21, т.1 от ЗЗТ е било винаги по повод на някакъв вид процедури за оценка на въздействието – било ОВОС или пък преценка за необходимостта от ОВОС. Т.е. основният въпрос е бил друг, различен от забраната на чл.21, т.1. Независимо от това не е имало пречка съдебните състави да се произнесат и да обяснят, чрез забележка – obiter dictum – какво мисли съдът за смисъла и значението на чл.21, т.1 от ЗЗТ. Нищо подобно не се е случило досега….




Мнението на адв. Коджабашеве относно чл.21, т.1 от ЗЗТ



15. На първо място считам, че не може да има съмнение относно смисъла на забраната на чл.21, т.1 за ново строителство на сгради, пътища, спортни и други съоръжения. Това е категоричният извод от прегледа на парламентарните обсъждания на приемането на чл.21, т.1 през 1998 година и на изменението на същия текст от 2000 г. Не коментирам въпроса дали тази забрана е осъществима на практика с оглед на засиления натиск за строителство на територията на НП „Пирин“.



16. На второ място считам, че подзаконовите актове, каквито са ТУП на Ски-зоната над Банско и Плана за управление на НП „Пирин“ е трябвало да се съобразят с буквата на чл.21, т.1. Това е моят извод от правна гледна точка. Не може да има съмнение, че плановете за управление на националните паркове, от които се очаква да определят „други условия (подч.мое) за извършване на дейностите в националните паркове“ трябва да се съобразяват със забраните по чл.21. Обратното би означавало да се даде право на плановете за управление да регламентират дейностите в националните паркове в нарушение на закона.



17. Считам, че под „нуждите на управлението на парка“ следва да се разбира нуждите на управата и охраната на парка – т.е. на онези административни функции, които управата на парка трябва да осъществи.



18. Най-трудна за тълкуване ми се струва онази част от чл.21, т.1, която предвижда, че е възможно ново строителство „за (нуждите) на обслужването на посетителите“. Законът и обсъжданията по повод приемането му не дават отговор на тези въпроси. При сегашната уредба на Плана за управление в зони I, II, и III са забранени не само новото строителство, но и ремонтът на съществуващите сгради и съоръжения.

Намирането на точното определение на понятието „посетители на парка“ ще зависи много от идеята, която се защитава. Възможно е да се търси определение, при което под „посетители на парка“ се разбират единствено и само пешеходните туристи – т.е. онези, чиято дейност е в най-пълно съответствие с консервационната идея и с минимално въздействие върху природата на парка.



19. Подобно на съдиите по-горе (виж т.12), считам, че „за нуждите на управлението на парка“ и „за обслужване на посетителите“ са два отделни критерия, на основата на които може да бъде разрешено ново строителство. Много малко са сградите, за които си представям, че могат да отговарят едновременно и на двата критерия – например посетителски център, където да се помещава и офиса на чиновник от управата на парка. Отбелязвам, че не е невъзможно да се защитава и противното становище.

Също така считам, че е важно да се знае какво се има предвид под „обслужване“ – както посочих по-горе в един от случаите кръга на посетителите е изключвал спортуващите, но пък е прието, че производството на ток от МВЕЦ е дейност за „обслужване“ на посетителите. В този последен случаи връзката между „нуждите на посетителите“ и новото строителството (макар и неизследвана от съда) изглежда да е била доста опосредствана – посетителите имат нужда от някакво обслужване, това обслужване има нужда от електрически ток, а за производството на електрически ток е необходимо да се построи МВЕЦ…..



20. Също така считам, че ако някое инвестиционно предложение, дори и такова, предвидено в ТУП-а, попада едновременно в две зони на управление – III и IV – на парка, не е редно нито административният орган, нито съдът да се впускат в изследване на въздействието му върху природата. Такова инвестиционно предложение би било в пряко и недвусмислено противоречие със забраната на чл.21, т.1 и с Плана за управление.